준 비 서 면
사 건 2010구합19256 연합방위력증강사업승인 무효확인
원 고 강경문 외 199
피 고 국방부장관
위 사건에 관하여 원고들의 소송대리인은 다음과 같이 변론을 준비합니다.
다 음
1. 피고의 연합방위력증강사업 승인처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 합니다)이 처분성이 있는지와 관련하여
가. 이 사건 처분이 행정기관 내부의 ‘결재’에 불과하여 처분성이 없는지
피고는 이 사건 처분은 행정기관의 내부적 '결재‘에 불과한 행위이며, 그 내용을 외부로 알리는 ’공고‘나 ’게시‘, ’통지‘ 등이 전혀 존재하지 않으며 ’처분‘으로 볼 만한 최소한의 외형조차 갖고 있지 아니하므로 처분성이 없다고 주장하고 있습니다.
그러나 이미 언급했듯이 피고의 승인이 있지 않으면 관련 사업은 시행조차 할 수 없으며, 피고의 주장대로 하더라도 위 승인이 국방부장관(대한민국)이 관련 사업에 대해서 하는 처음이자 마지막 승인이므로 위 승인의 유무에 따라서 직접적으로 사업시행여부가 결정되는 것입니다. 따라서 피고의 승인처분에 의해서 국민의 권리 의무 관계는 직접적으로 영향을 받게 되는 것입니다. 피고의 주장대로 국방부장관의 위 승인을 내부관계로 보아 항고소송을 인정하지 않는다면 원고들에게는 이 사건 제2활주로 공사가 완료되고 소음으로 인하여 이미 회복할 수 없는 손해가 발생한 다음에야 손해배상을 청구하는 것 외에 어떤 권리구제 수단도 존재하지 않습니다.
현행 행정소송법상 처분의 개념과 관련하여서도 강학상의 행정행위에 해당하지 않는 행정작용이라도, 행정행위에 준하여 국민생활을 일방적으로 규율하는 행위로서 국민이 다른 적당한 불복절차를 쉽게 발견하지 못한 경우에는 이를 널리 취소소송의 대상으로 삼아서 구제의 길을 열어야 한다는 점, 행정작용 자체는 공권력 행사라는 실체가 없기 때문에 공정력이나 불가쟁력 등이 인정되지 않지만 국민에게 계속적으로 사실상의 지배력을 미치는 행정작용도 민사소송 기타 다른 구제수단이 없는 경우에는 역시 형식상으로 처분성을 인정하여 이에 대한 취소소송의 기회를 주어야 한다는 것이 학설상 다수의 견해입니다
또한 대법원 판례 역시 ‘행정청의 어떤 행위가 법적 근거도 없이 객관적으로 국민에게 불이익을 주는 행정처분과 같은 외형을 갖추고 있고, 그 행위의 상대방이 이를 행정처분으로 인식할 정도라면 그로 인하여 파생되는 국민의 불이익 내지 불안감을 제거시켜 주기 위한 구제수단이 필요한 점에 비추어볼 때 행정청의 행위로 인하여 그 상대방이 입는 불이익 내지 불안이 있는지 여부도 그 당시에 있어서의 법치행정의 정도와 국민의 권리의식 수준 등은 물론 행위에 관여한 당해 행정청의 태도 등도 고려하여 판단하여야 한다“고 판시하고 있습니다(대법원 1993. 12. 10. 선고 93누12619 판결).
나. 소결
2. 이 사건 제1단계 공사에 평택특별법이 적용되지 않는다는 피고의 주장은 법의 적용범위와 관련한 자의적인 해석에 의한 왜곡입니다.
가. 평택특별법의 적용범위
(1) 피고는 적봉리 삼각형 부분이 2008년 LPP 협정에 근거하여 공여된 것은 인정하면서도, 평택특별법이 LPP 협정에도 근거하기는 하나, LPP협정에 따른 모든 공여부지를 대상으로 하는 것은 아니며, LPP 협정이 ‘SOFA에 규정된 공여구역에 관한 일반적인 내용’과 ‘미2사단 기지이전을 위한 내용’이 함께 규정되어 있는데, 이 중 평택특별법이 적용 대상으로 규정하고 있는 부분은 미2사단 기지이전을 위한 사업에만 적용되는 것이라고 주장하고 있습니다.
그러나 이는 법 규정 자체에 의해서도 사실이 아닙니다.
(2) 평택특별법 제2조(정의) 제5호는 “‘평택시등’이라 함은 주한미군시설사업이 시행되는 지방자치단체로서 평택시와 대통령령이 정하는 지방자치단체를 말한다”고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제2조(지방자치단체의 범위)는 “「주한미군기지 이전에 따른 평택시 등의 지원 등에 관한 특별법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제5호에서 "대통령령이 정하는 지방자치단체"라 함은 김천시를 말한다”고 규정하고 있어 이 법이 ‘평택시’에만 적용되는 것이 아니고 ‘김천시’에도 적용되는 것임을 법과 시행령 자체에 규정하고 있습니다.
이 법의 적용을 받는 김천시는 미2사단 기지이전 사업과 아무런 관련이 없는 지방자치단체이며, 이 법 제정 후 김천시가 한·미 연합토지관리계획(LPP)에 의해 실시한 “김천 미 국방부 물자 재활용 유통 사업소”관련 사업의 수용·보상에 이 법이 적용되어 이루어졌습니다(갑 제17호증 참조).
즉, 법령 자체에 의하여 평택특별법은 피고의 주장과 달리 ‘LPP 협정에 따른 공여부지 일반’에도 적용되는 것을 예정하고 있는 것입니다.
(3) 실제로 평택시에서도 미2사단의 기지이전을 전제로 하는 YRP협정이나 LPP 개정협정 이전에 이루어진 오산주변지역 토지 매입과 관련해서도 이 법에 의하여 이주대책 및 자금지원이 국방부에 의하여 이루어졌습니다(갑 제18호증 참조).
따라서 미2사단의 기지이전 사업과 관련 없는 이 사건 공사에 평택특별법이 적용되지 않는다는 피고의 주장은 위 법의 적용범위와 관련한 자의적 해석입니다. 이 사건 제1단계 공사는 LPP 협정에 의하여 공여된 지역에 이루어지고 있는 주한미군시설사업이며 그러므로 이 사건 제1단계 공사에 대하여는 평택특별법이 적용되고 이 법에 따른 환경영향평가가 실시되어야 함이 분명합니다. 그럼에도 불구하고 환경영향평가를 전혀 실시하지 않은 채 국방 군사시설을 이전하여 새로운 시설을 설치하기 위해 이 사건 처분을 한 것은 그 중대 명백한 하자로 인하여 무효라 할 것입니다.
(4) 또한 설령 피고의 주장에 따라 평택특별법이 ‘미2사단 기지 이전을 위한 사업’에만 적용된다고 하더라도, 이 사건에서 문제가 되는 ‘오산공군기지’ 주변의 공여부지들에 대한 수용이 이루어질 때 국방부의 토지의 수용 및 취득에 관한 실시계획 승인고시 자체가 미2사단의 이전과 관련한 것으로 이루어졌습니다(갑 제19호증 참조). 따라서 이 사건 제1단계 공사 및 이 사건 처분이 미2사단의 기지이전과 관계없다는 주장 역시 이유가 없는 것이라 할 것입니다.
3. 이 사건 승인처분이 LPP 협정 위반인지와 관련하여
가. SOFA 합동위원회 시설구역분과위원회의 ‘전용공여’문서가 LPP협정 체결당시 공여목적을 확인하여 주는 것인지 여부
(1) 피고는 이 사건 적봉리 삼각형 부분은 제2활주로 신설과 관련하여 ‘전용공여’되었으므로, 미군이 배타적 사용권을 가지고 있으므로 그 운용을 어떻게 하든 우리정부 내지는 원고들이 관여할 수 없는 것이라고 주장하고 있습니다.
(2) 그러나 피고가 언급한 문서 SOFA 합동위원회 시설구역분과위원회 과제번호-3345만으로 LPP 협정 당시 이 사건 구역이 어떤 용도로 공여되었는지 확인할 수 없습니다.
① 우선 피고가 제출한 문서 부분(2010. 11. 22.자 준비서면 제10쪽)의 작성일자가 표시되어 있지 않고, 원문 및 해석에 의하더라도 ‘전용공여할 것임’이라고 작성되어 예정의 의미로 되어 있습니다. 피고는 최초 이 사건 소가 제기되고 원고들이 LPP 협정 위반의 문제를 제기했을 때, 을 제7호증을 제출하면서 오산 패트리어트 재배치에 따른 제한지역권 조정(안)을 협의 중이라고 진술한 바 있습니다. 따라서 위 문서만으로 이 사건 적봉리 부분이 최초에 미군이 배타적으로 사용권한이 있는 ‘전용공여’된 지역인지 여부가 확인되는 것은 아니라고 할 것입니다.
결국 위 문서만으로 LPP 협정 당시 이 사건 적봉리 부분이 애초에 ‘전용공여’ 되었으며, 단지 협정에만 ‘제한 지역권’으로 표시되었는지는 확인되지 않는다고 할 것입니다.
② 또한 피고는 LPP 협정을 통해 토지를 공여받는 경우, 해당 기지와 총 면적은 협정자체에서 정하게 되나, 면적, 위치, 용도 등 구체적인 부분은 한미 SOFA합동위원회에서 결정하게 되며, 그 중에서도 합동위원회 산하의 ‘시설구역분과위원회’에서 이를 결정하게 된다고 주장하고 있습니다. 피고의 주장대로 위 지역이 ‘전용공여’가 이루어졌다면 그 자체로 LPP 협정을 개정하지 않고, 소파 시설분과위원회에서 자의적으로 그 공여목적을 변경시키는 것이 가능하며 바람직한가의 문제가 제기됩니다. 특히 LPP협정상 위험구역으로부터 국민을 보호하기 위해 설정된 상급지역권인 오산 공군기지 주변의 탄약저장소(델타사이트), 진위천의 패트리어트 포대, 폭발물 조립장 지역권 확장을 위하여 상급지역권(1순위)로 공여된(을 제15호증의 1 참조) 지역을 협정을 변경하여, SOFA 합동위원회 시설분과위원회에서 이 지역의 용도를 폐기하는 결정을 내렸다는 것입니다.
그러나 협정 자체에 의하여 이는 불가능 합니다. LPP 협정은 제3조 제2항에서 (1) 기지․시설 (2) 훈련장 (3) 안전지역권의 세가지 구성요소로 그 계획을 분류하고 있고, 다만 제6항에서 필요한 시설과 구역은 주한미군지위협정 시설구역분과위원회의 ‘절차’에 따라 미국에 공여된다고 규정하고 있을 뿐입니다. 즉 피고의 주장과 달리 협정 자체에 의하여 용도는 명확히 규정하고 있고, 다만 그 집행의 ‘절차’만을 SOFA 합동위원회 시설분과위원회에 맡기고 있는 것입니다. LPP 협정에서 SOFA 시설분과위원회에 그 위치, 용도, 면적을 위임한 바가 전혀 없는 것입니다. 만일 이와 같은 해석하지 않는다면 국가간의 조약의 형태를 띄고 있는 협정을 (피고의 주장대로) 어떤 내용도 공개할 수 없는 SOFA의 일개위원회가 임의로 변경시킬 수 있는 것이 되어 규범의 체계에 맞지 않는 결과가 나오게 되는 것입니다.
나. 이 지역이 진정 '전용공여‘된 지역이라고 할 경우, 환경영향평가 실시 의무는 더욱 강화될 것입니다.
(1) 또한 만일 피고의 주장대로 이 사건 적봉리 부분이 최초에 ‘전용공여’되었다면 피고는 우리 국민들과 주민들을 상대로 지속적으로 거짓말을 해온 것입니다. 최초에 지역 주민 및 시민단체들이 서탄 오산공군기지 주변을 사용계획도 없으면서 공여지로 제공하는 것에 대해서 문제제기할 때, 국방부는 분명히 “서탄 공여부지 64만평 중, 오산공군비행장 주변 50만평은 미 공군 탄약고 이전부지와 비행장 안전거리 확보, 인근 주민들의 민원 해결 등을 위해 한미간 합의하여 연합토지관리계획(LPP, 2002. 3.) 협정 ‘안전지역권’ 조항(제6조)에 의거 미군에 공여하기로 하였고”라고 직접 답을 보내왔습니다(갑 제20호증 참조). 또한 그 이유 때문에 2006년 당시 환경영향평가시에 위 지역은 제외된 채로 진행되었던 것입니다. 주민들 역시 재산권을 완전히 포기하면서 국방부에 공여지로 위 지역을 제공하는데 큰 충돌 없이 협조한 것은 국방부의 위 답변을 믿었기 때문이며, 언젠가는 다시 재산권을 행사할 수 있을 것이라는 기대 때문이었습니다.
(2) 따라서 이 사건 적봉리 부분이 피고의 주장대로 ‘전용공여’된 지역이라면 협정체결당시 ‘토지이용계획이 없었기 때문에’ 환경영향평가를 실시하지 않은 것 뿐이므로, ‘토지이용계획’이 생긴 이 사건 처분 당시 환경영향평가를 실시하여야 할 새로운 의무가 부과될 수 밖에 없으므로, 평택특별법에 의하여 환경영향평가를 실시하지 않은 것은 위법할 수밖에 없습니다.
다. 소결
결국 이 사건 적봉리 부분에 이 사건 처분을 통하여 새로운 군사시설을 설치하면서 LPP 협정상 기재된 용도와 전혀 다른 용도로 사용하는 것은 위법한 것이며, 이는 협정상의 문언을 위배한 것으로 그 하자는 중대․명백하여 무효라고 할 것입니다.
4. SOFA에 의해 환경영향평가 의무가 면제되는 것인지 여부
한․미간의 SOFA와 유사한 구조를 가지고 있는 일본의 경우, 헤노코에 새로운 기지 및 활주로를 건설할 때 양국의 전문가들이 모여 ‘소음에 의한 영향, 환경적 고려와 지역에 미치는 영향 등의 요소’를 고려하여 보고서를 채택한 바가 있습니다(갑 제21호증 참조).
특히 이미 수인한도를 넘는 소음피해 지역인 이 사건 기지 K-55 주변에 다시 활주로를 건설하면서 아무런 조치를 취하지 않는다는 것은, 국민을 보호할 의무가 있는 피고가 그 책임을 방기하는 것으로 용납하기 힘든 일이라 할 것입니다.
5. 결론
결국 이 사건 처분은 어떠한 환경적 조치도 취하지 않은 채 이루어진 중대․명백한 하자로 인하여 무효이므로, 이를 확인하여 주시기 바랍니다.
입 증 방 법
1. 갑 제17호증 경상북도 도보 제4916호
1. 갑 제18호증 국방부고시 제2005-13호
1. 갑 제19호증의 1 국방부고시 제2005-11호
1. 갑 제19호증의 2 국방부고시 제2005-12호
1. 갑 제20호증 참여연대 질의 답변서 - 국방부
1. 갑 제21호증 후텐마 대체시설 양국 전문가 연구 그룹 보고서 - 2010. 8. 31.
첨 부 서 류
1. 위 각 입증방법 각 1통
2011. 2. .
원고의 소송대리인
법무법인 정평 (正平)
담당변호사 심 재 환
권 정 호
하 주 희
서울행정법원 제11행정부 귀중
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